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12-01-2009, 11:50 AM
2.10 /La ville de l’âge III
Selon le terme de l’architecte et urbaniste français Christian de Portzamparc, lauréat du prix Pritzker 1994, nous serions aujourd’hui au troisième stade de la ville : après la ville médiévale et la ville moderne, la ville de l’âge III opérerait en quelque sorte un retour à une structure urbaine plus traditionnelle tout en intégrant les acquis du mouvement moderne (la lumière, l’espace, les réseaux de circulation, etc.). Avec la ville contemporaine, qui s’est affranchie des limites de la vieille ville médiévale, les mégalopoles sont devenues infinies et ont donc d’autant plus besoin de repères, à l’opposé des blocs et des objets urbains isolés de la ville moderne, tramée et sans continuité. L’histoire de l’urbanisme a ainsi montré que les « fonctions » de la ville étaient en interactivité permanente, témoignant de l’hétérogénéité absolue du tissu urbain. Alors que les progressistes cherchaient systématiquement à exprimer la fonction du bâtiment (une usine doit ressembler à une usine), les postmodernes (Antonio Rossi, Portzamparc, etc.) cherchent à faire ressortir l’hybridité de la ville et refusent les formes figées. Parallèlement à la vogue du patrimoine qui a fini par englober le tissu urbain ancien (loi Malraux sur les secteurs sauvegardés en 1962, charte d’Amsterdam en 1975), les urbanistes disposent aujourd’hui de moyens accrus pour recycler, transformer et restituer les ensembles anciens dans le processus d’urbanisation. Les villes, qui sont des formes complexes ou imparfaites, deviennent ainsi des villes flexibles, plus soucieuses de cohésion formelle que fonctionnelle. Pour autant, il ne faut pas supprimer les différences entre les territoires, ni trop « coudre » les espaces urbains les uns aux autres pour tout homogénéiser. La banlieue ne doit pas être comme le centre, sans quoi les sens humains, qui lisent le dedans et le dehors d’une ville, peuvent se perdre. Il convient de créer des sous-villes, offrant ainsi des échelles d’appropriation plus petites aux mégapoles.
Le quartier Masséna, dans l’Est parisien, se veut une illustration de ces théories, un quartier-laboratoire de la ville de l’âge III : à l’opposé des îlots fermés haussmanniens, il est composé d’une succession d’îlots ouverts, avec des fentes pour permettre le passage de la lumière. En même temps, l’alignement sur rue est respecté, tout comme une certaine homogénéité des constructions qui donne sa cohérence à l’ensemble. La ville de reconversion, de modification et de transformation du contexte se substitue ainsi à la ville moderne de la rupture.
3 /Droit et politique de l’urbanisme et de l’aménagement
On distingue schématiquement quatre types d’urbanisme : l’urbanisme de développement, l’urbanisme de gestion, l’urbanisme de réhabilitation et l’urbanisme de participation. Ces différents types d’intervention correspondent à des règles précises qui se sont affinées parallèlement au développement de cette discipline et sont codifiées dans des lois et des règlements (code de l’urbanisme). Ces règles expriment l’intérêt général face à la diversité des intérêts particuliers des constructeurs et des aménageurs. Au régime des contraintes inhérent au droit de l’urbanisme, le législateur a ajouté des règles d’aménagement qui traduisent la volonté d’une réflexion globale pour une organisation plus rationnelle et plus harmonieuse de l’espace (habitat, cadre de vie, équipements collectifs, infrastructures). Le concept d’aménagement permet notamment de concilier les préoccupations urbaines et environnementales, parfois antagonistes.
3.1/L’évolution historique
Les nécessités de la reconstruction puis l’explosion démographique ont progressivement justifié l’encadrement juridique de l’aménagement urbain et le développement des contraintes juridiques liées à l’utilisation du sol. Après la Première Guerre mondiale, le législateur créa au profit des communes les premiers instruments de planification urbaine et les maires furent habilités à délivrer des autorisations de construire en fonction des règlements de construction qu’ils édictèrent. La loi du 14 mars 1919 donnait aux conseils municipaux la compétence en matière de plans d’alignement et au maire la compétence en matière de police d’urbanisme. Avec le régime de Vichy, la volonté de centralisation l’emporta. La loi du 15 juin 1943 créa véritablement le droit de l’urbanisme en généralisant le permis de construire. La planification urbaine quant à elle continuait à ne concerner que les communes d’une certaine importance. De la Libération au début des années 1960, l’urbanisation se développa rapidement mais le droit de l’urbanisme, pourtant consacré par un code de l’urbanisme, parut peu efficace pour permettre aux autorités publiques de faire face aux problèmes fonciers et à la demande de logements et d’équipements collectifs. La loi d’orientation foncière de 1967 s’attacha à repenser entièrement l’encadrement juridique de l’aménagement urbain. Ce fut l’époque de l’avènement des SDAU (schémas d’aménagement et d’urbanisme) et des POS (plans d’occupation des sols). Le législateur s’attacha également à créer un nouvel équilibre entre les compétences de l’État et celles des collectivités locales, permettant ainsi aux élus locaux de pouvoir mieux maîtriser le développement de la cité. Cette loi connut un succès mitigé. Les POS ont été établis malgré les réticences, mais les SDAU ne furent élaborés qu’en nombre réduit. Devant la persistance du problème foncier, le gouvernement fit adopter la loi établissant le principe du PLD (plafond légal de densité). En cas de dépassement du PLD autorisé, le constructeur était redevable d’une participation financière assez dissuasive pour que le plafond soit effectivement respecté. La loi de janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales opéra ensuite une profonde décentralisation de l’urbanisme au profit des communes (contrôle des POS). L’État continuait toutefois à exercer ses pouvoirs de contrôle. La loi de juillet 1985 relative à l’urbanisme opérationnel (définition et mise en œuvre de l’aménagement) modernisa encore le droit de l’urbanisme, accroissant les responsabilités des communes et garantissant aux administrés une véritable concertation. Enfin, la loi d’orientation pour la ville (LOV) de 1991 mit l’accent sur la cohésion sociale dans les quartiers et les besoins de logements sociaux. Elle correspondait à la mise en œuvre d’une politique globale de la ville, conséquence du mal-être de certains quartiers co3.2
3.2/L’administration de l’urbanisme
Selon l’évolution de l’organisation administrative de l’État, l’urbanisme est administré au sein de structures ministérielles ou interministérielles et, le cas échéant, par des structures organisées par les collectivités locales. Le développement de l’urbanisme réglementaire a justifié l’organisation d’une administration d’État à la fois centrale et déconcentrée. Celle-ci est aujourd’hui rattachée à un grand ministère de l’Équipement ou à un ministère spécifiquement chargé de l’urbanisme et du logement. L’administration de l’aménagement et de l’urbanisme est relayée dans chaque département par une Direction départementale de l’équipement (DDE). En l’état du processus de décentralisation, les régions et les départements n’ont aucune compétence décisoire en matière d’urbanisme. En revanche, ce sont aujourd’hui les communes qui ont en charge l’essentiel de l’urbanisme décentralisé. La réalisation des opérations d’urbanisme est souvent déléguée à un établissement public désigné à cet effet, association ou société d’économie mixte locale (SEML).
3.3 /La planification urbaine
La planification urbaine est la méthode de prévision et d’organisation qui permet aux autorités publiques d’orienter et de maîtriser le développement urbain par l’élaboration et la mise en œuvre de documents d’urbanisme. Elle s’exprime par les plans d’occupation des sols (POS) et les anciens SDAU, appelés aujourd’hui schémas directeurs (SD). Les POS sont des documents qui déterminent avec précision l’affectation des sols et les règles de leur utilisation ; les SD définissent quant à eux les règles générales du développement urbain à l’échelle d’une ou de plusieurs agglomérations. Le maillage de la planification urbaine s’insère dans celui de la planification générale de l’espace et rejoint de ce fait les préoccupations d’aménagement du territoire. Le régime du permis de construire est aujourd’hui étroitement lié aux prescriptions du POS.
Les schémas directeurs sont des documents prévisionnels qui fixent les orientations fondamentales de l’organisation des territoires intéressés en tenant compte en principe des besoins de l’extension urbaine, de l’exercice des activités agricoles, industrielles et tertiaires et de la préservation des sites et des paysages. Documents d’orientation et non de prescription, les SD précisent la destination des sols, le tracé des grands équipements d’infrastructure et la localisation des services. En vertu de la loi de décentralisation de 1983, la procédure d’élaboration des SD est très largement du ressort des communes. Ces schémas ont peu à peu été abandonnés, puisque seulement dix-huit SD ont été approuvés depuis 1983 — leur difficulté principale provenant du fait qu’ils supposent une concertation au niveau intercommunal. Le SDRIF, schéma directeur de la région Île-de-France élaboré entre 1990 et 1994, a permis aux collectivités locales d’imposer leurs vues en matière d’aménagement du territoire à l’État. Au lieu de s’inscrire dans des frontières administratives, les communes ont opté pour un espace géologique, celui du Bassin parisien, repoussant ainsi les frontières du développement à 150 ou à 200 km de la capitale.
Le POS détermine les règles générales de l’utilisation et de la destination des sols dans un périmètre qui est généralement celui de la commune. Le POS se compose d’un document graphique et d’un règlement. Il comporte un zonage et des prescriptions d’urbanisme, établissant pour chaque zone un coefficient d’occupation des sols (COS). Il détermine au minimum l’affectation des sols et la nature des activités qui peuvent y être exercées, prescrit le droit d’implantation des constructions, leur destination et leur nature (un permis de construire doit impérativement respecter le POS). Le POS doit se fonder sur les données existantes pour prévoir, programmer et maîtriser l’urbanisation et l’équipement de la commune à moyen terme. Le conseil municipal prend la décision d’élaborer un POS ; les administrés ont alors la possibilité de le consulter et de le contester le cas échéant. Susceptible d’évoluer, le POS peut par conséquent être révisé. Il constitue un document de planification urbaine essentiel, placé entre les mains des élus locaux qui peuvent ainsi gérer et maîtriser la croissance de l’aménagement urbain. Dans certains lieux, l’utilisation de certains sols est réglementée par la loi, qui spécifie les restrictions générales concernant la hauteur, le volume et l’usage des bâtiments. D’autres règlements contiennent les normes générales, beaucoup plus souples, concernant les usages multiples ou l’architecture d’un bâtiment. Les règles de la construction et du logement portent sur la qualité et la sécurité de la construction de nouveaux bâtiments ainsi que sur leur entretien ultérieur. Dans la plupart des cas, les règles spécifient les matériaux devant être utilisés, leur qualité minimale et les éléments de construction nécessaires à une structure appropriée à l’occupation humaine.
Selon le terme de l’architecte et urbaniste français Christian de Portzamparc, lauréat du prix Pritzker 1994, nous serions aujourd’hui au troisième stade de la ville : après la ville médiévale et la ville moderne, la ville de l’âge III opérerait en quelque sorte un retour à une structure urbaine plus traditionnelle tout en intégrant les acquis du mouvement moderne (la lumière, l’espace, les réseaux de circulation, etc.). Avec la ville contemporaine, qui s’est affranchie des limites de la vieille ville médiévale, les mégalopoles sont devenues infinies et ont donc d’autant plus besoin de repères, à l’opposé des blocs et des objets urbains isolés de la ville moderne, tramée et sans continuité. L’histoire de l’urbanisme a ainsi montré que les « fonctions » de la ville étaient en interactivité permanente, témoignant de l’hétérogénéité absolue du tissu urbain. Alors que les progressistes cherchaient systématiquement à exprimer la fonction du bâtiment (une usine doit ressembler à une usine), les postmodernes (Antonio Rossi, Portzamparc, etc.) cherchent à faire ressortir l’hybridité de la ville et refusent les formes figées. Parallèlement à la vogue du patrimoine qui a fini par englober le tissu urbain ancien (loi Malraux sur les secteurs sauvegardés en 1962, charte d’Amsterdam en 1975), les urbanistes disposent aujourd’hui de moyens accrus pour recycler, transformer et restituer les ensembles anciens dans le processus d’urbanisation. Les villes, qui sont des formes complexes ou imparfaites, deviennent ainsi des villes flexibles, plus soucieuses de cohésion formelle que fonctionnelle. Pour autant, il ne faut pas supprimer les différences entre les territoires, ni trop « coudre » les espaces urbains les uns aux autres pour tout homogénéiser. La banlieue ne doit pas être comme le centre, sans quoi les sens humains, qui lisent le dedans et le dehors d’une ville, peuvent se perdre. Il convient de créer des sous-villes, offrant ainsi des échelles d’appropriation plus petites aux mégapoles.
Le quartier Masséna, dans l’Est parisien, se veut une illustration de ces théories, un quartier-laboratoire de la ville de l’âge III : à l’opposé des îlots fermés haussmanniens, il est composé d’une succession d’îlots ouverts, avec des fentes pour permettre le passage de la lumière. En même temps, l’alignement sur rue est respecté, tout comme une certaine homogénéité des constructions qui donne sa cohérence à l’ensemble. La ville de reconversion, de modification et de transformation du contexte se substitue ainsi à la ville moderne de la rupture.
3 /Droit et politique de l’urbanisme et de l’aménagement
On distingue schématiquement quatre types d’urbanisme : l’urbanisme de développement, l’urbanisme de gestion, l’urbanisme de réhabilitation et l’urbanisme de participation. Ces différents types d’intervention correspondent à des règles précises qui se sont affinées parallèlement au développement de cette discipline et sont codifiées dans des lois et des règlements (code de l’urbanisme). Ces règles expriment l’intérêt général face à la diversité des intérêts particuliers des constructeurs et des aménageurs. Au régime des contraintes inhérent au droit de l’urbanisme, le législateur a ajouté des règles d’aménagement qui traduisent la volonté d’une réflexion globale pour une organisation plus rationnelle et plus harmonieuse de l’espace (habitat, cadre de vie, équipements collectifs, infrastructures). Le concept d’aménagement permet notamment de concilier les préoccupations urbaines et environnementales, parfois antagonistes.
3.1/L’évolution historique
Les nécessités de la reconstruction puis l’explosion démographique ont progressivement justifié l’encadrement juridique de l’aménagement urbain et le développement des contraintes juridiques liées à l’utilisation du sol. Après la Première Guerre mondiale, le législateur créa au profit des communes les premiers instruments de planification urbaine et les maires furent habilités à délivrer des autorisations de construire en fonction des règlements de construction qu’ils édictèrent. La loi du 14 mars 1919 donnait aux conseils municipaux la compétence en matière de plans d’alignement et au maire la compétence en matière de police d’urbanisme. Avec le régime de Vichy, la volonté de centralisation l’emporta. La loi du 15 juin 1943 créa véritablement le droit de l’urbanisme en généralisant le permis de construire. La planification urbaine quant à elle continuait à ne concerner que les communes d’une certaine importance. De la Libération au début des années 1960, l’urbanisation se développa rapidement mais le droit de l’urbanisme, pourtant consacré par un code de l’urbanisme, parut peu efficace pour permettre aux autorités publiques de faire face aux problèmes fonciers et à la demande de logements et d’équipements collectifs. La loi d’orientation foncière de 1967 s’attacha à repenser entièrement l’encadrement juridique de l’aménagement urbain. Ce fut l’époque de l’avènement des SDAU (schémas d’aménagement et d’urbanisme) et des POS (plans d’occupation des sols). Le législateur s’attacha également à créer un nouvel équilibre entre les compétences de l’État et celles des collectivités locales, permettant ainsi aux élus locaux de pouvoir mieux maîtriser le développement de la cité. Cette loi connut un succès mitigé. Les POS ont été établis malgré les réticences, mais les SDAU ne furent élaborés qu’en nombre réduit. Devant la persistance du problème foncier, le gouvernement fit adopter la loi établissant le principe du PLD (plafond légal de densité). En cas de dépassement du PLD autorisé, le constructeur était redevable d’une participation financière assez dissuasive pour que le plafond soit effectivement respecté. La loi de janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales opéra ensuite une profonde décentralisation de l’urbanisme au profit des communes (contrôle des POS). L’État continuait toutefois à exercer ses pouvoirs de contrôle. La loi de juillet 1985 relative à l’urbanisme opérationnel (définition et mise en œuvre de l’aménagement) modernisa encore le droit de l’urbanisme, accroissant les responsabilités des communes et garantissant aux administrés une véritable concertation. Enfin, la loi d’orientation pour la ville (LOV) de 1991 mit l’accent sur la cohésion sociale dans les quartiers et les besoins de logements sociaux. Elle correspondait à la mise en œuvre d’une politique globale de la ville, conséquence du mal-être de certains quartiers co3.2
3.2/L’administration de l’urbanisme
Selon l’évolution de l’organisation administrative de l’État, l’urbanisme est administré au sein de structures ministérielles ou interministérielles et, le cas échéant, par des structures organisées par les collectivités locales. Le développement de l’urbanisme réglementaire a justifié l’organisation d’une administration d’État à la fois centrale et déconcentrée. Celle-ci est aujourd’hui rattachée à un grand ministère de l’Équipement ou à un ministère spécifiquement chargé de l’urbanisme et du logement. L’administration de l’aménagement et de l’urbanisme est relayée dans chaque département par une Direction départementale de l’équipement (DDE). En l’état du processus de décentralisation, les régions et les départements n’ont aucune compétence décisoire en matière d’urbanisme. En revanche, ce sont aujourd’hui les communes qui ont en charge l’essentiel de l’urbanisme décentralisé. La réalisation des opérations d’urbanisme est souvent déléguée à un établissement public désigné à cet effet, association ou société d’économie mixte locale (SEML).
3.3 /La planification urbaine
La planification urbaine est la méthode de prévision et d’organisation qui permet aux autorités publiques d’orienter et de maîtriser le développement urbain par l’élaboration et la mise en œuvre de documents d’urbanisme. Elle s’exprime par les plans d’occupation des sols (POS) et les anciens SDAU, appelés aujourd’hui schémas directeurs (SD). Les POS sont des documents qui déterminent avec précision l’affectation des sols et les règles de leur utilisation ; les SD définissent quant à eux les règles générales du développement urbain à l’échelle d’une ou de plusieurs agglomérations. Le maillage de la planification urbaine s’insère dans celui de la planification générale de l’espace et rejoint de ce fait les préoccupations d’aménagement du territoire. Le régime du permis de construire est aujourd’hui étroitement lié aux prescriptions du POS.
Les schémas directeurs sont des documents prévisionnels qui fixent les orientations fondamentales de l’organisation des territoires intéressés en tenant compte en principe des besoins de l’extension urbaine, de l’exercice des activités agricoles, industrielles et tertiaires et de la préservation des sites et des paysages. Documents d’orientation et non de prescription, les SD précisent la destination des sols, le tracé des grands équipements d’infrastructure et la localisation des services. En vertu de la loi de décentralisation de 1983, la procédure d’élaboration des SD est très largement du ressort des communes. Ces schémas ont peu à peu été abandonnés, puisque seulement dix-huit SD ont été approuvés depuis 1983 — leur difficulté principale provenant du fait qu’ils supposent une concertation au niveau intercommunal. Le SDRIF, schéma directeur de la région Île-de-France élaboré entre 1990 et 1994, a permis aux collectivités locales d’imposer leurs vues en matière d’aménagement du territoire à l’État. Au lieu de s’inscrire dans des frontières administratives, les communes ont opté pour un espace géologique, celui du Bassin parisien, repoussant ainsi les frontières du développement à 150 ou à 200 km de la capitale.
Le POS détermine les règles générales de l’utilisation et de la destination des sols dans un périmètre qui est généralement celui de la commune. Le POS se compose d’un document graphique et d’un règlement. Il comporte un zonage et des prescriptions d’urbanisme, établissant pour chaque zone un coefficient d’occupation des sols (COS). Il détermine au minimum l’affectation des sols et la nature des activités qui peuvent y être exercées, prescrit le droit d’implantation des constructions, leur destination et leur nature (un permis de construire doit impérativement respecter le POS). Le POS doit se fonder sur les données existantes pour prévoir, programmer et maîtriser l’urbanisation et l’équipement de la commune à moyen terme. Le conseil municipal prend la décision d’élaborer un POS ; les administrés ont alors la possibilité de le consulter et de le contester le cas échéant. Susceptible d’évoluer, le POS peut par conséquent être révisé. Il constitue un document de planification urbaine essentiel, placé entre les mains des élus locaux qui peuvent ainsi gérer et maîtriser la croissance de l’aménagement urbain. Dans certains lieux, l’utilisation de certains sols est réglementée par la loi, qui spécifie les restrictions générales concernant la hauteur, le volume et l’usage des bâtiments. D’autres règlements contiennent les normes générales, beaucoup plus souples, concernant les usages multiples ou l’architecture d’un bâtiment. Les règles de la construction et du logement portent sur la qualité et la sécurité de la construction de nouveaux bâtiments ainsi que sur leur entretien ultérieur. Dans la plupart des cas, les règles spécifient les matériaux devant être utilisés, leur qualité minimale et les éléments de construction nécessaires à une structure appropriée à l’occupation humaine.